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Prima parte - La politica istituzionale

Seconda parte - Il mercato dell'offerta

Terza parte - Le risorse del settore

Quarta parte - L'intervento pubblico

Quinta parte - Il mercato della domanda

Sesta parte - Il sistema produttivo

Settima parte - Il mercato del lavoro

Panorama internazionale

Focus

Approfondimenti

Istituzioni

Associazioni

Produzione

Testimonianze

fondazione ente dello spettacolo
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Prima parte - La politica istituzionale
Capitolo 1 - La Presidenza Italiana del Consiglio dell'Unione europea
Il semestre audiovisivo italiano: strategie di intervento ed esiti. “Assicurare competitività nel pieno rispetto della diversità culturale”

L'azione politica della Presidenza Italiana è stata fissata nel programma concordato con il trio di presidenze costituito anche da Lettonia e Lussemburgo. I temi chiave individuati dai tre Paesi all'inizio del mandato sono stati la necessità di ragionare sull'adeguamento del quadro regolatorio agli sviluppi dei modelli di business nel mutato scenario tecnologico; l'accesso ai contenuti creativi nel mercato unico digitale e la conseguente revisione dei diritti di proprietà intellettuale; la digitalizzazione del patrimonio audiovisivo europeo e delle sale cinematografiche. Le attività svolte nel corso del semestre italiano di Presidenza saranno oggetto di approfondita analisi in questo paragrafo.

Il 25 novembre 2014 i Ministri della Cultura e delle Comunicazioni hanno approvato all'unanimità un documento conclusivo di raccomandazioni rivolte dal Consiglio dell'Unione europea agli Stati membri e alla Commissione per rilanciare la politica audiovisiva europea nell'era digitale (CONCL 03/12/2014, n. 2014/C433/02). Si tratta di un traguardo per nulla scontato raggiunto sotto il coordinamento della DG Cinema del MiBACT nel corso del semestre italiano di Presidenza dell'Unione europea (luglio-dicembre 2014) grazie a un proficuo lavoro di analisi strategica, di confronto interistituzionale e di negoziazione con la Commissione europea da un lato e il Segretariato Generale del Consiglio europeo dall'altro.
Un risultato ottenuto malgrado le condizioni di partenza non fossero particolarmente propizie per due ordini di motivi, entrambi riconducibili a fattori di natura congiunturale. Il primo è legato alla precedente presidenza di turno – quella greca – che aveva orientato il suo programma di lavoro esclusivamente sulle politiche culturali, trascurando le specifiche tematiche connesse all'audiovisivo. Il team di lavoro costituito presso la DG Cinema e supportato sotto il profilo tecnico dal Segretario generale del MiBACT e a Bruxelles dall'Ufficio di Rappresentanza Permanente italiana, non potendo fare affidamento su un percorso di continuità rispetto alla precedente presidenza, si è visto costretto a elaborare un piano ex novo, tenendo conto dei principali orientamenti in sede comunitaria.
A ciò si aggiunga la circostanza "temporale" che ha visto il nostro semestre cadere a cavallo tra la scadenza del mandato della precedente Commissione europea presieduta da Barroso e l'avvio della nuova gestione a guida Juncker con una serie di implicazioni "politiche" particolarmente pregnanti per il settore, non ultimo l'ampliamento dei suoi confini, che non ha reso agevole il lavoro della Presidenza Italiana. Si pensi all'adozione del Mercato Unico Digitale e alle linee di riforma della normativa sul copyright, o ancora al nuovo assetto della governance in materia audiovisiva varato dal nuovo Presidente dell'Esecutivo comunitario, che ha attribuito le competenze del principale Programma a sostegno del settore (Europa Creativa) alla nuova Direzione Generale Reti di Comunicazione, contenuti e tecnologie, guidata dal Commissario Oettinger.
In questo paragrafo si ripercorrono le tappe fondamentali che hanno condotto all'adozione del testo finale di conclusioni, a partire dalle priorità che il governo italiano si era posto a inizio semestre, illustrando i passaggi chiave attraverso i quali è stato possibile raggiungere una posizione comune su tematiche delicate e complesse destinate ad avere un impatto rilevante non solo sulle nuove strategie di intervento pubblico a sostegno dell'audiovisivo ma anche sulla ridefinizione dei modelli di business connessi alle nuove modalità di accesso e fruizione dei contenuti. Nell'ultima sezione si dà conto degli sviluppi recenti del dibattito a livello europeo, con particolare riferimento ai punti qualificanti del piano per la creazione del mercato unico digitale.

LE PRIORITÀ DI INIZIO SEMESTRE DELLA PRESIDENZA ITALIANA DEL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA

Già prima dell'avvio del semestre il governo italiano aveva opportunamente predisposto un documento strategico contenente le linee guida di intervento nel settore audiovisivo esprimendo così la volontà di intraprendere iniziative finalizzate ad adeguare e a rafforzare gli strumenti di tutela dell'identità culturale e di promozione della diversità culturale alla luce del nuovo ecosistema digitale e della conseguente moltiplicazione dei canali di distribuzione dei contenuti e delle nuove forme di accesso e fruizione. All'interno di un quadro che vede l'azione dell'Unione europea e quella degli Stati membri maggiormente integrate tra loro, il governo (e in particolare il MiBACT) ha puntato alla promozione di azioni di confronto e di riflessione in merito al raggiungimento dei seguenti obiettivi:

  • aumentare il livello di diffusione della cultura cinematografica e audiovisiva, in termini di capacità di lettura, analisi e selezione dei contenuti e, a questo scopo, sulla base dei risultati del rapporto della Commissione sulla Media Literacy nell'educazione scolastica – adottato nel primo semestre del 2014 – organizzare un dibattito nel Consiglio dei Ministri di novembre 2014 sul tema, recependo anche lo studio sui film nelle scuole realizzato nell'ambito del programma Europa Creativa; proporre quindi agli Stati membri le conclusioni del Consiglio;
  • rafforzare le strutture economiche e finanziarie delle imprese del settore aumentandone il livello di competitività e la sostenibilità economico-finanziaria;
  • favorire la crescita dell'occupazione nel settore e adeguare l'offerta formativa ai reali fabbisogni del mercato attraverso strumenti di aggiornamento permanente delle competenze professionali;
  • incrementare la circolazione intra-europea ed extraeuropea delle opere e incentivarne la promozione;
  • completare il processo di digitalizzazione del patrimonio audiovisivo europeo incrementandone l'accessibilità online;
  • favorire gli scambi e la cooperazione internazionale degli operatori attivi sulla filiera (produttori, distributori, esercenti, enti di promozione ecc.);
  • ai fini di una maggiore integrazione del mercato audiovisivo europeo e nell'ambito dei concetti di identità e diversità culturale, rafforzare il prodotto cinematografico e audiovisivo europeo non solo quale sommatoria dei prodotti cinematografici e audiovisivi nazionali;
  • portare a termine il testo della raccomandazione della Commissione sulle opere audiovisive nell'era digitale, il cui esame sarebbe iniziato nel primo semestre 2014 e promuovere l'adeguamento all'evoluzione tecnologica degli schemi europei, nazionali, regionali e locali per il sostegno all'audiovisivo con un confronto tra Paesi, anche organizzando una conferenza.

In questa ottica, alcuni temi sono stati ritenuti particolarmente rilevanti:

  • adeguamento della Direttiva sui "Servizi Media Audiovisivi" al mutato scenario conseguente allo sviluppo dell'ecosistema digitale e alla progressiva diffusione delle nuove piattaforme e device di distribuzione/fruizione dei contenuti audiovisivi, con particolare riguardo all'allineamento delle regole da applicare ai nuovi soggetti e ai nuovi canali, ed anche, eventualmente, mediante un'approfondita riflessione in materia di fiscalità di scopo (OTT) rispetto ai tradizionali operatori di sistema;
  • piena integrazione fra gli strumenti giuridici comunitari in corso di adozione o già adottati (ad esempio nuova Cinema Communication e regolamento generale di esenzione per categoria);
  • strategie e modalitaà di utilizzo coordinato e di focalizzazione delle risorse stanziate sui programmi di iniziativa comunitaria diretta, quale Europa Creativa, con le risorse e gli obiettivi di altri programmi di intervento, anche trasversali (fondi della politica di coesione, COSME, Horizon 2020, ecc.);
  • intensificazione dei rapporti fra produzione di opere audiovisive e valorizzazione del territorio anche a fini turistici e culturali.

IL LAVORO DELLA PRESIDENZA ITALIANA PRESSO L'AVWP

Al momento dell'insediamento, la Presidenza Italiana ha mosso i suoi primi passi in coerenza con quanto fissato nel documento di priorità strategiche, aprendo un confronto tecnico con il Segretariato Generale del Consiglio per valutare gli strumenti più idonei per giungere a un testo di conclusioni realmente condiviso dagli altri Stati membri, ben consapevole dei numerosi punti di criticità sul fronte normativo (revisione della Direttiva "Servizi Media Audiovisivi"), economico-finanziario (nuovi modelli di business, ingresso di nuovi player, revisione degli schemi pubblici di finanziamento ecc.) e tecnologico (nuovi dispositivi di accesso, fruizione dei contenuti on demand).
La forza evolutiva delle nuove tecnologie digitali fa leva sia sulla capacità di innovare i processi produttivi, i meccanismi di creazione del valore, le strutture finanziarie fino ai rapporti economico-politici tra Paesi e sistemi economici, sia sulla pervasività dei loro effetti che stanno mutando radicalmente stili di vita e di consumo, culture e mentalità nei Paesi avanzati così come in quelli in ritardo di sviluppo. Sulla base di questo assunto, il terreno comune di confronto si è basato sugli effetti profondi che la rivoluzione digitale sta generando sul panorama audiovisivo e sul processo di convergenza, che rende sempre più labili le distinzioni di media audiovisivi lineari e non lineari, permettendo anche nuove possibilità di distribuzione di contenuti. Di qui la consapevolezza dell'inadeguatezza, nel contesto attuale, delle disposizioni legislative esistenti dell'UE.
Strumento strategico di discussione e sede privilegiata di confronto per l'adozione del testo finale sono stati gli incontri dell'Audiovisual Working Party presieduto dal nostro Paese e coordinato a Bruxelles dal Segretariato Generale dell'Unione europea alla presenza delle 28 delegazioni dei Paesi membri. Nel corso degli incontri avviati nel mese di luglio 2014 e ripresi nei mesi di settembre e ottobre, il team della Presidenza Italiana ha redatto un primo draft ("non paper") da sottoporre alla discussione dei colleghi degli altri Paesi membri e della Commissione.

cap01-01

In questa prima fase di consultazione, il documento di lavoro – accanto ad alcune enunciazioni di principio utili a contestualizzare le attuali dinamiche di mercato – includeva alcune domande/tracce di riflessione per facilitare la raccolta dei pareri da parte delle delegazioni in merito ad alcune questioni chiave. Il lavoro più complesso svolto dalla Presidenza è stato quello di leggere e analizzare l'enorme mole di commenti trasmessa da tutti gli Stati membri e recepirla nelle versioni successive, con il duplice obiettivo di raggiungere il più elevato livello di consenso possibile ma al tempo stesso evitare il rischio di "annacquare" il testo nei suoi punti ritenuti maggiormente qualificanti ed incisivi. Un delicato sforzo di sintesi durante il quale il draft è stato sottoposto a numerose modifiche nei contenuti e nella struttura e a progressivi affinamenti anche di natura terminologico-linguistica per venire incontro alle varie istanze delle delegazioni. Sotto il profilo dei contenuti, filo conduttore del paper della Presidenza Italiana è stato la Comunicazione della Commissione europea pubblicata il 15 maggio 2014 e denominata European film in the digital era: Bridging cultural diversity and competitiveness (Il cinema europeo nell'era digitale. Creare un ponte tra diversità culturale e competitività)2, nella quale sono enucleate le sfide che attendono l'Unione europea nei prossimi anni in materia di audiovisivo (e in particolare di cinema). La Comunicazione parte da una breve analisi della situazione di mercato del cinema europeo e, ricapitolati i principali punti di debolezza, propone alcune ricette per recuperare competitività e al tempo stesso per valorizzare la diversità culturale della cinematografia europea, sfruttando le leve dello sviluppo digitale. Il nuovo scenario implica due sfide: da un lato, l'industria dovrà sperimentare nuovi modelli commerciali e strategie di ampliamento del pubblico; dall'altro, i Paesi membri dovranno elaborare politiche pubbliche a livello regionale, nazionale ed europeo più appropriate al nuovo contesto. Non mancano sotto questo profilo le critiche all'attuale sistema di sostegno. Nonostante venticinque anni di politiche di sostegno comunitario attraverso il Programma MEDIA e il Fondo del Consiglio d'Europa Eurimages a supporto delle co-produzioni, resta irrisolto il nodo legato alla debole circolazione transnazionale delle produzioni europee. La Comunicazione sottolinea in particolare che, anche se l'Europa riesce a produrre un gran numero di lungometraggi di vario genere, la maggior parte dei film europei non raggiunge tutto il suo potenziale pubblico in Europa e ancor meno sul mercato mondiale. I film rimangono prevalentemente sul territorio nazionale ma, anche in questo caso, alcuni di essi non raggiungono mai le sale cinematografiche o non riescono a trovare altri canali di distribuzione. A ciò si aggiungono le difficoltà di molte produzioni a basso budget, non solo nel varcare i confini nazionali, ma nell'ottenere sufficiente visibilità anche nel proprio mercato di origine, a causa di dinamiche promozionali e distributive spesso ancorate a vecchie logiche, che non tengono conto del mutato scenario tecnologico e della moltiplicazione delle forme di fruizione dei contenuti. Certamente le co-produzioni hanno la possibilità di una migliore diffusione rispetto alle produzioni nazionali; la tendenza, tuttavia, in particolare nei Paesi con una capacità limitata di produzione, sembra essere quella di farvi ricorso soprattutto per assicurarsi finanziamenti. Il potenziale offerto dalle coproduzioni per ampliare la diffusione di determinati film potrebbe e dovrebbe essere sfruttato meglio.

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Nel contesto appena riassunto, la prima sfida riguarda gli schemi di finanziamento: non è tanto necessario aumentare il livello di sostegno pubblico all'audiovisivo, bensì è fondamentale ottimizzare il valore aggiunto generale degli schemi di finanziamento pubblico e massimizzare la complementarità tra politiche e strumenti a diversi livelli. Buona parte dei finanziamenti all'audiovisivo proviene spesso da sovvenzioni pubbliche nazionali o regionali e serve a sostenere la produzione di progetti con un orientamento regionale o nazionale. Solo una minima quota di finanziamenti pubblici deriva da fondi sovranazionali; è per questo che i progetti tendono a essere rivolti a un pubblico locale. Inoltre, i programmi di sostegno all'audiovisivo pongono un'attenzione insufficiente alla fase di sviluppo delle opere, quando il pubblico potenziale di una produzione può essere identificato e ottimizzato in modo efficace. Occorre allora procedere a una riforma degli schemi di finanziamento, che punti a porre maggiormente l'accento sulla fase di sviluppo per aumentare la qualità e la redditività dei progetti finanziati e a trovare l'opportuno equilibrio e sviluppare rapporti più efficienti tra il sostegno alla produzione e quello alla distribuzione e alla promozione.

Accanto alla necessità di un nuovo approccio al finanziamento pubblico, occorre insistere sulla necessità di coinvolgere nuovi attori nella catena del valore, facendo espresso richiamo allo sviluppo del mercato del video on demand. A questo proposito, si suggerisce la via per una revisione della Direttiva sui "Servizi Media Audiovisivi", che dovrebbe adeguarsi al mutato scenario conseguente allo sviluppo dell'ecosistema digitale e alla progressiva diffusione di nuove piattaforme e device di distribuzione e fruizione dei contenuti audiovisivi. È necessario allineare le regole da applicare ai nuovi soggetti e ai nuovi canali.
In quest'ottica, la Commissione suggerisce di riprendere gli esiti della consultazione pubblica lanciata a seguito del Libro verde Prepararsi a un mondo audiovisivo della piena convergenza: crescita, creazione e valori, approfondendo le varie questioni emerse in quell'occasione, relative alle trasformazioni in atto nel panorama dei media audiovisivi. La domanda centrale è se gli attuali obblighi previsti dalla Direttiva sui "Servizi Media Audiovisivi" costituiscano il modo migliore per promuovere la creazione, la distribuzione, la disponibilità e l'attrattiva commerciale delle opere europee nel mercato unico digitale.

Un altro tema su cui è opportuna un'approfondita riflessione riguarda la revisione della cosiddetta cronologia dei media, ovvero la disciplina che regola le finestre temporali di sfruttamento dei contenuti (soprattutto cinematografici) sulle diverse piattaforme di distribuzione, che dalla sala arrivano fino alla televisione generalista. Si tratta di un argomento molto delicato, che ha sempre scatenato forti discussioni e contrasti. Sul tema, inoltre, manca una vigorosa politica comunitaria e la regolamentazione delle finestre varia in sostanza da uno Stato all'altro essendo prevalentemente affidata alla libera negoziazione di mercato tra le parti.
Sul tema interviene anche la recente Comunicazione 2014 Cinema europeo della Commissione europea in materia di aiuti di Stato, nella quale si conferma che i rapidi sviluppi del settore richiedono una flessibilità sufficiente affinché gli operatori possano sperimentare e provare nuovi approcci e nuovi modelli commerciali. In particolare, è necessaria una maggiore elasticità rispetto alle finestre di distribuzione (da perseguire principalmente attraverso accordi tra le parti) per consentire la sperimentazione, lo sviluppo e l'uso di strategie di distribuzione alternative adatte a diversi tipi di film e per massimizzare la complementarità delle diverse piattaforme in modo da raggiungere il pubblico. Nel testo si evidenzia come si potrebbe valutare l'uscita simultanea o maggiormente coordinata nelle sale cinematografiche di più Paesi, oppure un accesso più rapido ai servizi online.

Infine, si ritiene necessario adeguare e modernizzare il quadro normativo comunitario relativo alla tutela del diritto d'autore e alla regolamentazione dei diritti di commercializzazione delle opere. La normativa europea sul diritto d'autore e sui diritti connessi3 consiste in una serie di direttive comunitarie (che gli Stati membri sono tenuti a recepire nei loro ordinamenti nazionali) e di sentenze sia della Corte di giustizia sia del Tribunale dell'Unione europea. Le norme riguardano i diritti di utilizzazione economica di un'opera4.
«I diritti d'autore sono, da un lato, la leva principale degli investimenti nel settore cinematografico e, dall'altro, la fonte di reddito di tutti i partecipanti alla catena del valore, a partire dagli autori. I film sono spesso finanziati attraverso la vendita di diritti esclusivi in territori limitati, una pratica commerciale che rende poi più difficile e più costosa la concessione di licenze per servizi on line multi-territoriali nel mercato unico digitale»5. Per questo scopo, la Commissione è in procinto di varare entro la fine del 2015 un nuovo quadro giuridico UE sul diritto d'autore, tenendo conto dei risultati del Programma "Licenze per l'Europa", un'iniziativa congiunta di alcuni commissari europei per facilitare la portabilità transfrontaliera dei servizi online (per esempio, dei film europei "fuori distribuzione", la cui accessibilità per scopi commerciali o educativi è molto difficile).

IL TESTO ITALIANO DI CONCLUSIONI

Nel corso dei sei mesi la Presidenza è riuscita a rilanciare con forza le politiche di sostegno all'audiovisivo europeo, settore che più di ogni altro è profondamente toccato dalla rivoluzione digitale in atto e dal processo di convergenza e integrazione tra reti infrastrutturali, contenuti culturali e servizi internet. Grazie a un intenso lavoro di approfondimento e di confronto con le 28 delegazioni, è stata raggiunta una posizione comune su alcuni temi chiave decisivi per lo sviluppo del settore nei prossimi anni. Due i punti maggiormente qualificanti contenuti nelle conclusioni:

  • La Commissione è stata invitata a completare con urgenza l'esercizio di revisione della Direttiva "Servizi Media Audiovisivi" alla luce dei rapidi cambiamenti tecnologici e di mercato, in modo da giungere nel più breve tempo possibile ad un quadro regolamentare più appropriato nel rispetto del principio di sussidiarietà.
  • La Commissione è stata invitata inoltre a valutare l'efficacia del funzionamento del principio del Paese di origine su cui oggi poggia l'intero quadro regolatorio, oltre che verificare se l'attuale distinzione tra servizi lineari e non lineari possa considerarsi superata alla luce del nuovo panorama audiovisivo6.

Si tratta di un traguardo importante grazie al quale Stati membri e Commissione potranno contare su alcune direttrici condivise sul versante degli interventi da intraprendere sul piano regolamentare e su quello delle strategie di incentivazione e sostegno del mercato con un'attenzione particolare al potenziamento della distribuzione transnazionale delle opere europee, della valorizzazione del patrimonio cinematografico e della media literacy nonché della tutela della proprietà intellettuale, pilastri essenziali per il futuro di questo settore.

Di fronte alla rapida evoluzione del settore, la Presidenza Italiana si è dunque fatta carico di promuovere un dibattito franco e aperto centrato sui seguenti obiettivi:

  • una più ampia accessibilità del pubblico alla ricca diversità dei film europei anche tramite una maggiore valorizzazione degli archivi, rafforzando i programmi di digitalizzazione e promozione del film heritage;
  • una maggiore competitività e una più elevata redditività del settore cinematografico e audiovisivo, tenendo conto della rilevanza di tutti i segmenti che compongono la filiera a partire dalla componente creativa ed autoriale, risalendo fino alle piattaforme legali online;
  • un rafforzamento delle politiche di sostegno pubblico, favorendo una maggiore complementarietà dei livelli di intervento (regionali, nazionali e comunitari) e una più efficiente rimodulazione delle aree di sostegno che attualmente presentano un peso eccessivo sulla produzione a scapito dello sviluppo, della promozione e della distribuzione.

La Presidenza Italiana – forte dei risultati già raggiunti in materia di Internet Governance – intende affrontare questa sfida mettendo l'accento sulla necessità di sfruttare al massimo le nuove forme di distribuzione per promuovere la diversità culturale e la competitività, assicurando al tempo un level playing field per tutti gli attori dell'industria audiovisiva, siano essi fornitori di contenuti, operatori di rete o anche "Over the Top" players.

LE RACCOMANDAZIONI FINALI DELLA PRESIDENZA ITALIANA

Cornice normativa I tre riferimenti normativi su cui poggia il testo sono:

  • la comunicazione della Commissione Cinema europeo nell'era digitale. Creare un ponte tra diversità culturale e competitività7;
  • la comunicazione della Commissione relativa agli aiuti di Stato a favore delle opere cinematografiche e di altre opere audiovisive8;
  • il Libro verde Prepararsi a un mondo audiovisivo della piena convergenza: crescita, creazione e valori9.

Principi cardine, interrogativi di fondo e obiettivi della politica europea audiovisiva

Il testo composto da 33 articoli, è strutturato in varie sezioni tematiche e si apre con una premessa generale in cui si riconoscono due principi chiave che legittimano l'intervento pubblico in questo settore:

  • l'industria audiovisiva è essenziale sia per creare crescita sostenibile e occupazione che per promuovere la diversità culturale e linguistica, e rappresenta pertanto un settore chiave per l'agenda economica, culturale e sociale dell'UE, e in particolare per il raggiungimento degli obiettivi della strategia Europa 2020;
  • in periodi di rapidi cambiamenti tecnologici e imprevedibili evoluzioni dei mercati, è essenziale promuovere la diversità culturale e linguistica e la competitività in tutte le misure politiche che riguardano l'industria audiovisiva europea a livello europeo e di Stati membri.

Nella premessa sono sottolineati gli effetti della rivoluzione digitale sul panorama audiovisivo, caratterizzato oggi dalla coesistenza di cinema, servizi di media audiovisivi lineari, come la televisione, e nuovi servizi di media non lineari, come il video su richiesta (video on demand VoD). Tali considerazioni conducono inevitabilmente a un ripensamento della linea di demarcazione tra servizi di media audiovisivi lineari e non lineari, sollevando interrogativi riguardo all'adeguatezza, nel contesto attuale, delle disposizioni legislative in vigore. La convergenza dei media offre nuove possibilità di distribuzione di contenuti audiovisivi, e questo, a sua volta, richiede un adattamento del contesto imprenditoriale e regolamentare. Se è vero che i mercati audiovisivi restano orientati alla televisione e al cinema, tuttavia, balzano agli occhi profondi cambiamenti nei comportamenti del pubblico nei confronti dei contenuti audiovisivi, soprattutto fra i giovani che sempre di più utilizzano servizi online. In linea generale, il pubblico chiede e si attende un accesso immediato ai nuovi contenuti in qualsiasi momento, ovunque e con tutti i dispositivi. Tuttavia, in Europa, dove i mercati sono frammentati, la fornitura legale di contenuti non soddisfa sempre questa domanda transfrontaliera. In risposta agli sviluppi citati, nel documento si afferma che è responsabilità dei decisori politici esaminare modalità per contribuire a creare un mercato unico dinamico dei contenuti audiovisivi che soddisfi la domanda dei cittadini, dei fornitori di contenuti e dei titolari dei diritti, garantendo al tempo stesso la diversità culturale e linguistica.
Alla luce di quanto evidenziato, i Ministri convengono sui tre obiettivi principali della politica audiovisiva europea in questo settore ovvero:

  • facilitare la fornitura di contenuti ampi, culturalmente e linguisticamente diversificati e di alta qualità;
  • soddisfare la domanda del pubblico garantendo un accesso facile, rapido, transfrontaliero e legale ai contenuti, la piena circolazione transfrontaliera delle opere audiovisive europee e la visibilità e presenza delle opere europee in tutte le piattaforme di distribuzione;
  • garantire condizioni di parità per la competitività dei fornitori dei servizi di media audiovisivi nel mercato unico.

In questa sezione trovano spazio anche il riconoscimento dell'importanza del diritto d'autore e la salvaguardia del pluralismo dei media. Nel primo caso si afferma che nel contesto dell'era digitale i diritti d'autore dovrebbero continuare ad avere la funzione di proteggere e stimolare la creazione e garantire un compenso appropriato ai titolari dei diritti, consentendo al tempo stesso lo sviluppo di nuovi servizi innovativi e l'accesso transfrontaliero per i cittadini.
Nel secondo si evidenzia la necessità di promuovere un mercato unico dell'audiovisivo neutrale da un punto di vista tecnologico, di salvaguardare gli interessi pubblici (compresa l'attuale responsabilità degli Stati membri in materia di sicurezza nazionale, quindi di protezione del pubblico), in particolare dei minori, e favorire l'accesso per gli anziani e le persone con disabilità, sostenere l'alfabetizzazione mediatica e cinematografica, in particolare fra i bambini e i giovani, e promuovere l'accesso al patrimonio cinematografico europeo.

Le raccomandazioni alla Commissione e agli Stati membri

Il cuore del testo è rappresentato dalle raccomandazioni rivolte alla Commissione e/o agli Stati membri. In via generale la Commissione è invitata prioritariamente ad attivarsi su tre fronti strategici:

  • completare con urgenza l'esercizio di revisione10 della Direttiva sui "Servizi Media Audiovisivi"11 alla luce delle rapide evoluzioni tecnologiche e di mercato dovute al passaggio al digitale, e presentare, sulla base del risultato, un'adeguata proposta per la modifica della Direttiva quanto prima possibile, nel rispetto del principio di sussidiarietà;
  • attuare il processo di dialogo strutturato sulla politica cinematografica in Europa tramite il Forum del cinema europeo12 e utilizzarne i risultati anche ai fini della valutazione intermedia del programma "Europa Creativa" (sottoprogramma MEDIA) nell'ottica di riformulare le linee d'azione, incrementare la complementarità con i regimi di sostegno nazionali e adeguare questi ultimi alle esigenze in costante evoluzione del mercato;
  • promuovere l'utilizzo dei Programmi Erasmus+, Orizzonte 2020 e COSME per finanziare attività di istruzione, formazione e ricerca e innovazione a sostegno del settore audiovisivo.

La Presidenza ha quindi declinato le successive raccomandazioni alla Commissione e agli Stati membri (in alcuni casi congiuntamente) in 4 sezioni tematiche:

1. CONTESTO IMPRENDITORIALE

In questo ambito Commissione e Stati membri, nell'ambito dei rispettivi settori di competenza e nel rispetto del principio di sussidiarietà, sono invitati a mettere alla prova l'impatto di nuove modalità di distribuzione dei film nel contesto del programma "Europa Creativa" (sottoprogramma MEDIA) e a valutare le possibilità di sperimentazione di tali approcci nel quadro degli obiettivi delle politiche cinematografiche nazionali. In particolare si chiede loro di incoraggiare prassi che rendano più facile la concessione di licenze per servizi di media audiovisivi online multi-territoriali; ma anche gli scambi e la cooperazione internazionale fra operatori attivi nella catena audiovisiva, anche al fine di migliorare l'aggregazione di informazioni e dati statistici e rafforzare a questo proposito la cooperazione con l'Osservatorio europeo dell'audiovisivo. Ai soli Stati membri infine si chiede di provvedere affinché la legislazione e i regimi di finanziamento pubblico favoriscano l'innovazione e la sperimentazione con "finestre di distribuzione" quale la distribuzione simultanea su piattaforme diverse.

2. FINANZIAMENTI PUBBLICI E ACCESSO AI FINANZIAMENTI

In merito alla questione dei finanziamenti, la Commissione è invitata a intensificare i preparativi per lo strumento di garanzia riservato ai settori culturali e creativi, previsto nel programma "Europa Creativa"13, in vista della sua istituzione nel 2016 e, insieme agli Stati membri, a lavorare per un riequilibrio del finanziamento pubblico delle opere audiovisive orientandolo verso lo sviluppo, la distribuzione e la promozione; a promuovere le complementarità fra le misure di sostegno dell'UE, in particolare il programma "Europa Creativa" (sottoprogramma MEDIA), e le misure di sostegno nazionali e regionali; e infine a promuovere i finanziamenti per la digitalizzazione e la conservazione del patrimonio cinematografico e del materiale connesso. I soli Stati membri in questo campo sono chiamati a promuovere:

  • la creazione di fondi di garanzia e fondi di investimento cofinanziati da investitori pubblici e privati;
  • la costruzione di capacità al fine di sostenere le banche e gli intermediari finanziari per quanto concerne il finanziamento di società audiovisive, in conformità con il piano per lo sviluppo di capacità del programma "Europa Creativa".

ALFABETIZZAZIONE MEDIATICA E CINEMATOGRAFICA E PATRIMONIO CINEMATOGRAFICO

In questo ambito la Commissione è invitata a valutare e diffondere l'esito delle attività di alfabetizzazione cinematografica finanziate nel quadro del programma "Europa Creativa" (sottoprogramma MEDIA); nonché a sostenere e coordinare gli sforzi per stimare i livelli di alfabetizzazione mediatica dei cittadini europei a livello locale, nazionale e dell'UE nel quadro dell'attività del suo gruppo di esperti sull'alfabetizzazione mediatica. Commissione e Stati membri congiuntamente sono chiamati a:

  • promuovere le buone pratiche e la ricerca sull'inclusione dell'alfabetizzazione mediatica nell'istruzione e formazione formali, così come nell'apprendimento non formale e informale;
  • utilizzare il patrimonio cinematografico come strumento di promozione delle culture e dei valori europei al di fuori dell'Europa.

Spettano ai soli Stati membri altri importanti compiti quali:

  • promuovere l'utilizzo di opere cinematografiche e audiovisive a tutti i livelli di istruzione e formazione, anche nell'apprendimento non formale e informale, ponendo l'accento in particolare sulle competenze alfabetiche funzionali, sulla selezione e l'analisi critica di contenuti, nonché sullo scambio di migliori pratiche e di materiale didattico;
  • incoraggiare i festival cinematografici nazionali a fungere da piattaforma per la promozione dell'alfabetizzazione cinematografica;
  • sfruttare meglio le possibilità offerte dai fondi strutturali dell'UE per sostenere azioni a favore della protezione, digitalizzazione e diffusione del patrimonio audiovisivo (cinematografico e televisivo), incoraggiando al contempo anche la sperimentazione di nuove strategie e nuovi canali di distribuzione;
  • promuovere il riuso innovativo del patrimonio audiovisivo (cinematografico e televisivo).

4. CONTESTO NORMATIVO

Si tratta dell'ambito più cruciale sul quale la Presidenza Italiana non ha inteso indietreggiare anche di fronte a iniziali resistenze della Commissione e di alcuni Stati membri. Il testo chiede infatti alla Commissione di prestare particolare attenzione ai seguenti elementi nello svolgimento della revisione della Direttiva sui "Servizi Media Audiovisivi"14:

  • valutare se l'attuale distinzione regolamentare fra servizi di media audiovisivi non lineari e lineari resti appropriata nell'era digitale;
  • valutare il funzionamento del principio del "Paese di origine" nel panorama audiovisivo;
  • valutare il modo più efficace per creare condizioni di parità fra tutti gli attori della catena di valore;
  • valutare l'efficacia delle misure per la promozione delle opere europee, come previsto dalla Direttiva sui "Servizi Media Audiovisivi", considerando misure alternative che possano garantire l'efficiente promozione delle opere europee nel panorama digitale;
  • valutare il funzionamento delle attuali disposizioni in materia di pubblicità;
  • garantireunelevatolivellodiprotezionedeiminorisututtiiservizidimediaaudiovisivi;
  • presentare le proposte necessarie per continuare a modernizzare il quadro giuridico dell'UE sul diritto d'autore alla luce del passaggio al digitale e a vantaggio sia dell'economia sia della diversità culturale europee, tra l'altro per facilitare l'accesso online, legale e transfrontaliero alle opere audiovisive;
  • promuovere la circolazione transnazionale online di opere audiovisive; proteggere e ricompensare autori e altri titolari dei diritti; fornire un quadro equilibrato di diritti, doveri e responsabilità lungo la catena di valore e migliorare il livello di digitalizzazione e disponibilità online del patrimonio cinematografico.

POLICY DEBATE E ADOZIONE DEL TESTO FINALE

Il 25 novembre il Consiglio dei Ministri della Cultura e della Comunicazione (per l'Italia era presente il Ministro Dario Franceschini) ha approvato il testo finale, dopo un passaggio tecnico al COREPER. La formula ha previsto un dibattito politico durante il quale ciascun Ministro si è espresso su alcuni temi chiave strettamente collegati al testo di conclusioni. Qui di seguito riportiamo le considerazioni espresse dal Ministro italiano che presiedeva il Consiglio.

CONSIDERAZIONI DI FRANCESCHINI, PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DELLA CULTURA E DELLA COMUNICAZIONE, IN SEDE DI POLICY DEBATE DEL 25 NOVEMBRE 2014

Come si può agevolare il contributo di cultura, patrimonio culturale e industrie culturali e creative al raggiungimento degli obiettivi di Europa 2020? Come fare sì che tale contributo sia formalmente riconosciuto nella revisione della Strategia? È strategico a tale scopo che il settore culturale partecipi formalmente ai diversi livelli di governance di Europa 2020?
La strategia Europa 2020 è un valido strumento per il rilancio dell'economia e della competitività dell'Unione attraverso il perseguimento di un modello di crescita intelligente, inclusiva e sostenibile. L'aspetto più importante della strategia è la capacità di affrontare in maniera trasversale una molteplicità di politiche mantenendo l'attenzione sui propri obiettivi ultimi: crescita, occupazione e competitività. Tuttavia, non tutte le tematiche e le politiche sono affrontate in maniera equilibrata e alcuni temi di cruciale importanza per la crescita europea sono quasi esclusi. Cultura, industrie culturali e creative, patrimonio culturale rappresentano punti di forza essenziali del modello di sviluppo europeo: non riconoscerlo significa ridurre la possibilità di raggiungere gli ambiziosi obiettivi di Europa 2020.
La gravità della crisi ha spostato il baricentro dell'attenzione da politiche di crescita di medio-lungo periodo a politiche di ristrutturazione economico-finanziarie di breve termine, inibendo così la possibilità di raggiungere i target fissati. Occorre adesso rifocalizzare la strategia verso quei settori che contribuiscono in via prioritaria a sostenere la crescita a lungo termine.
Fra i diversi settori industriali europei, quello culturale e creativo meno di altri ha risentito della crisi. A livello globale è uno dei settori in più rapida espansione e l'Europa rischia concretamente di perderne la leadership mondiale. Questo non comporterebbe delle conseguenze negative solo sul versante economico, ma avrebbe ricadute anche sull'immagine dell'Europa come luogo attraente tanto per gli investimenti industriali, che per il turismo, che per l'innovazione.

Il settore culturale è da tempo pienamente consapevole di questi rischi. Come far sì che i responsabili delle altre aree politiche ne prendano coscienza? Come affermare il ruolo della cultura, intesa anzitutto come riconoscimento del valore della diversità culturale e del dialogo interculturale, come cuore del progetto europeo e delle sue relazioni con gli altri Paesi? Come sfruttare questa leva per fronteggiare le nuove sfide demografiche e la perdita di fiducia nel complesso progetto europeo?
Una risposta efficace a questi quesiti costituisce la premessa del più pieno riconoscimento del ruolo della cultura nel progetto europeo, e di conseguenza nel suo modello di sviluppo.
La natura trasversale della politica culturale ben si sposa con l'approccio trasversale della strategia Europa 2020, agevolandone il contributo e il mutuo supporto. La governance è un aspetto chiave per la reale messa in pratica della trasversalità.
Se a livello comunitario la Strategia ha consentito di definire un quadro unico di indirizzo delle politiche economiche e sociali, a livello nazionale Europa 2020 ha costituito l'opportunità, non sempre ben sfruttata, per intavolare un confronto tra i soggetti interessati. Non è sempre stato possibile infatti riuscire a portare avanti un coordinamento virtuoso tra le diverse politiche, come voluto dalla Strategia, più spesso le singole Amministrazioni hanno concentrato la propria attenzione unicamente sui settori di propria competenza.

Riconoscere formalmente un ruolo attivo al settore culturale e creativo nella governance multilivello di Europa 2020 consentirebbe di recuperare il ritardo nell'integrazione della dimensione culturale nel modello di sviluppo sostenibile? Potrebbe tale ruolo non solo contribuire a rinforzare il contributo del settore agli obiettivi della strategia, ma anche rendere più efficace l'approccio cross-cutting della strategia medesima, favorendo l'integrazione delle diverse politiche a livello locale, nazionale ed europeo?
Fra le iniziative faro della Strategia, solo l'Agenda Digitale riserva uno spazio esplicito al patrimonio culturale: tale iniziativa ha di fatto attivato dei processi virtuosi, favorendo lo sviluppo del patrimonio culturale digitale e delle piccole e medie imprese nel settore culturale e creativo. La sfida attuale è consentire l'integrazione e il contributo del settore culturale e creativo in tutte le iniziative faro di Europa 2020 nonché garantire la loro interconnessione e coordinamento: l'isolamento delle diverse iniziative faro ne limita infatti i risultati rispetto al potenziale.
Fra le principali sfide che la Strategia dovrà prendere in considerazione c'è la qualità della vita e l'attrattività delle città europee, anche in vista della concorrenza con altre aree del mondo per il richiamo di investitori internazionali. A tale riguardo, un terreno privilegiato per l'integrazione con la politica culturale è la politica del turismo. Il patrimonio culturale materiale e immateriale, i festival e le attività culturali, le produzioni tipiche rappresentano il reale vantaggio competitivo per le destinazioni e la leva che può valorizzare e far emergere mete ritenute secondarie. Occorre tuttavia garantire che il patrimonio venga tutelato e trasmesso alle generazioni future, e favorirne l'ulteriore sviluppo anche attraverso l'esposizione alle innovazioni scientifiche e tecnologiche. La sinergia tra politica del turismo e politica culturale, nonché tra il settore culturale e quelli di formazione, ricerca ed innovazione, possono assicurare una reale crescita sostenibile del settore turistico europeo, che non metta a rischio il benessere delle popolazioni e la tutela del patrimonio, garantire la trasmissione del patrimonio attraverso le generazioni e il suo ulteriore sviluppo. Una integrazione di successo fra le politiche promuoverà l'Europa come destinazione turistica di eccellenza e ne potrà rafforzare l'immagine a livello globale.
Per perseguire l'efficacia di Europa 2020 è importante anche migliorare la consapevolezza, la partecipazione e il supporto degli stakeholder e dei cittadini. Questo può avvenire incrementando la trasparenza e la partecipazione alla gestione e promuovendo una migliore strategia di comunicazione attraverso iniziative mirate all'informazione e al coinvolgimento attivo dei cittadini, in un solido quadro di partecipazione democratica. Si tratta di sfide simili a quelle che il settore culturale attualmente sta affrontando. Sarebbe utile inoltre incrementare la capacità degli stakeholder di contribuire concretamente alle valutazioni d'impatto delle politiche messe in campo per la Strategia, per esempio alla valutazione dell'impatto culturale, ambientale e sociale delle politiche economiche e fiscali.

In questo contesto, un terreno molto interessante per osservare l'interazione fra politiche culturali e politiche fiscali ed economiche è quello dei nuovi prodotti culturali digitali, quali i libri elettronici e gli audiovisivi. La politica fiscale può mettere a disposizione strumenti fondamentali per promuovere la lettura, la conoscenza e l'intrattenimento di matrice culturale. Occorre adottare un approccio coerente e condiviso che equipari i prodotti digitali ai corrispondenti prodotti tradizionali (ad esempio libro e libro elettronico) allo scopo di superare gli ostacoli tecnici, fiscali e normativi che impediscono di inserire con efficacia gli strumenti elettronici nell'ambito della politica culturale, e consentire a esponenti del settore delle industrie culturali e creative, ad esempio gli editori, di contribuire a valutare l'impatto delle politiche, ad esempio fiscali, sullo sviluppo delle attività imprenditoriali del settore.

IL 2015: SEMESTRE LETTONE E PIANO DELLA COMMISSIONE EUROPEA PER LA CREAZIONE DEL MERCATO UNICO DIGITALE PER L'EUROPA

Nel semestre gennaio-giugno 2015, ad assumere la Presidenza dell'Unione europea è stata la Lettonia, che ha incentrato il suo programma prioritariamente sulle questioni della sicurezza nazionale, toccate solo marginalmente dal testo italiano di conclusioni.
Il 9 marzo la Presidenza ha promosso una conferenza europea a Riga dal titolo Strengthening the European Audiovisual Media Market for the Development of the European Identity, il cui filo conduttore è stato da un lato l'individuazione di possibili miglioramenti del quadro normativo e dall'altro la necessità di una più efficace collaborazione tra le autorità nazionali di regolamentazione.
Nel corso del semestre di Presidenza Lettone è stato elaborato un documento ("non paper") che illustra il contesto e le problematiche legate al funzionamento della Direttiva. Nell'introduzione si specifica che la AVMSD punta a creare un mercato unico e a garantire la libera circolazione dei servizi audiovisivi e che per raggiungere tali obiettivi poggia su 4 elementi chiave:

  • controllo nazionale sui service provider (in base al principio del Paese di origine);
  • libertà di ricezione e ritrasmissione;
  • armonizzazione (up to a minimum agreed level) di robuste misure legali in determinate aree di intervento;
  • cooperazione amministrativa tra Stati membri e tra le loro autorità di regolazione per garantire una più agevole applicazione pratica della Direttiva.

La nota della Presidenza Lettone ricorda come la Commissione sia attualmente impegnata nel lavoro di revisione della AVMSD (REFIT evaluation)15 da completarsi entro il 2015; rammenta che tale attività era stata sollecitata e incoraggiata dalla Presidenza Italiana che, nelle Conclusioni del Consiglio dei Ministri della Cultura approvate all'unanimità il 25 novembre 2014, aveva invitato la Commissione a «urgently complete the exercise of the review of the Audiovisual Media Service (AVMS) Directive in the light of the rapid technological and market changes resulting from the digital shift»16. In particolare nel contesto della revisione complessiva, la Presidenza Lettone intende concentrarsi su due questioni:

  • principio del Paese di origine (aspetti legati alla giurisdizione);
  • meccanismi di cooperazione tra autorità nazionali di regolazione dei Paesi membri.

Nel documento si osserva come, nel caso di specifiche condizioni e a seguito di particolari procedure, gli Stati membri possano sospendere le ritrasmissioni di programmi televisivi di altri Paesi se queste violano in modo manifesto, serio e grave le regole sulla protezione dei minori e sull'incitamento all'odio. In questi casi è prevista una prima fase di cooperazione tra il Paese membro ricevente, quello emittente e la Commissione per giungere a una soluzione amichevole.
Altro punto critico messo sotto osservazione nel documento riguarda l'effettiva applicazione delle regole in materia di responsabilità editoriale. Considerando l'elevato numero di canali televisivi che originano da Paesi extra UE, ci si chiede se il singolo service provider detentore della licenza nel Paese membro possa effettivamente esercitare un controllo sui contenuti trasmessi.
Ulteriore elemento di riflessione riguarda l'effettiva capacità da parte delle autorità nazionali di regolamentazione di monitorare i contenuti trasmessi in un Paese membro rivolti a pubblici di altri Paesi membri e tradotti in lingue non ufficiali dell'UE. In questi casi assume rilevanza assoluta una stretta e forte cooperazione tra autorità di regolazione, soprattutto in situazioni di emergenza.
Viene ricordato come – in occasione del 40° incontro del Comitato di Contatto dell'AVMSD nel novembre 2014 – i temi della giurisdizione e dei meccanismi di cooperazione siano stati discussi con riferimento alla sospensione di alcuni canali in lingua russa trasmessi in Lettonia e Lituania17 e ai drammatici avvenimenti legati al nuovo panorama geopolitico. La Direttiva non prevede procedure rapide da applicare in situazioni di emergenza, fatta eccezione per i servizi on demand, nel caso fosse in gioco la sicurezza pubblica e la difesa nazionale.
In merito all'importanza dello scambio di informazioni e di best practice fra autorità di regolamentazione, il documento fa riferimento a due organismi: European Platform of Regulatory Authorities-EPRA creato nel 1995 e il più recente ERGA, European Regulators Group for Audiovisual Media Services18, nato a luglio 2014. Un apposito sottogruppo di ERGA peraltro dovrà occuparsi della giurisdizione territoriale per giungere a soluzioni migliorative dell'attuale framework regolatorio.

La Presidenza Lettone, sulla base delle questioni poste al centro del dibattito, ha richiesto a ciascuna delegazione il proprio punto di vista in particolare su 4 tracce che hanno poi alimentato il terreno di discussione per il Consiglio informale dei Ministri del 19 maggio (vedi infra):

  • Come si applica la giurisdizione nei casi in cui il titolare della licenza nel Paese membro non ha responsabilità editoriale e non esercita un controllo effettivo sui contenuti del canale? È necessario rivalutare i criteri da applicare nella Direttiva per rafforzare il legame con responsabilità editoriale e controllo effettivo? In caso negativo perché e in caso positivo come?
  • Come garantire che uno Stato membro sia effettivamente in grado di monitorare il contenuto di tutti i canali trasmessi sotto la sua giurisdizione in lingue differenti rispetto a quella dello Stato licenziante o di altri Paesi extra UE? Come rafforzare la cooperazione tra regolatori per assicurare un monitoraggio e un controllo efficace in questi casi?
  • Considerata la crisi in Ucraina, come procedere in situazioni di emergenza per adottare misure contro servizi media audiovisivi lineari che ricadono sotto la giurisdizione di altri Paesi membri? Come definire una "situazione di emergenza"? Le regole per i servizi lineari e non lineari dovrebbero essere armonizzate?
  • Che suggerimenti dare per migliorare la cooperazione tra autorità di regolamentazione nelle attività quotidiane di verifica e di controllo? Una risposta può essere la sottoscrizione di accordi bilaterali o multilaterali? La creazione di un database giuridico separato a livello europeo potrebbe facilitare il processo di verifica dello stabilimento di un broadcaster o è sufficiente il lavoro informativo fornito dal database Mavise dell'OEA?

Il documento è stato discusso il 19 maggio a Bruxelles nel corso di un Consiglio informale Cultura/Audiovisivo e ha dato vita a un ampio dibattito orientativo pubblico (il primo, in ordine temporale, dopo l'approvazione della Strategia della Commissione sul mercato unico digitale vedi box infra) sulla futura politica europea in materia di audiovisivo. Nel corso del Consiglio sono state adottate anche le conclusioni (doc. 8346/15) sulla trasversalità della cultura e della creatività per stimolare l'innovazione, la sostenibilità economica e l'inclusione sociale. Nell'occasione è stata inoltre formalizzata la designazione di Matera e Plovdiv quali Capitali europee della cultura per il 2019. Alla sessione Cultura/AV ha preso parte per il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo italiano la Sottosegretario di Stato Francesca Barracciu. In apertura Günther H. Oettinger, Commissario europeo per l'economia e la società digitali, ha illustrato la Comunicazione sulla Strategia in materia di mercato unico digitale in Europa19, sottolineando, in particolare, come l'approccio in essa prospettato sia rivolto, da un lato, a promuovere opportuni aggiustamenti sul piano normativo europeo per adeguarlo alle complesse sfide della tecnologia digitale e, dall'altro, sia orientato a tener debitamente conto delle dimensioni industriale, sociale e, non ultimo, culturale che una attuale, moderna ed efficace politica dell'audiovisivo europeo deve contemplare. L'obiettivo della Commissione è cercare di «colmare il divario che ci separa dalle ben più avanzate realtà statunitensi sul terreno del digitale» in materia, mettendo in condizione l'Europa di poter competere e tornare a innovare. Il Commissario stesso ha laconicamente ricordato come col passaggio al digitale sia quasi evaporata la posizione di vantaggio europea nell'industria delle telecomunicazioni, dove veri e propri giganti – quali fra gli altri Siemens e Nokia – hanno perduto, in un breve arco temporale, il vantaggio competitivo a lungo mantenuto.
«Creare un mercato digitale – nelle intenzioni del Commissario – è il presupposto necessario per aspirare ad avere una sovranità digitale a livello europeo».

DSM DIGITAL SINGLE MARKET

Qualche giorno prima del consiglio EYCS, il 6 maggio 2015, la Commissione europea ha reso pubblici i piani particolareggiati che ha elaborato per creare un mercato unico digitale, una delle principali priorità stabilite nel suo programma di lavoro. Alla base del piano la consapevolezza che Internet e le tecnologie digitali stanno trasformando il mondo in cui viviamo interessando ogni aspetto della vita e ogni settore di attività. L'Europa deve far propria questa rivoluzione e aprire opportunità digitali per i cittadini e per le imprese. In che modo? Secondo la Commissione facendo leva sulla forza del mercato unico dell'UE20. Attualmente, l'esistenza di alcuni ostacoli alle operazioni online impedisce ai cittadini di profittare di una più vasta gamma di beni e servizi. I più significativi sono i seguenti:

  • solo il 15% effettua acquisti online da un altro Stato membro;
  • le imprese che operano via Internet e le startup non possono trarre pieno vantaggio dalle opportunità di crescita offerte da Internet: solo il 7% delle PMI vende all'estero;
  • le imprese e le pubbliche amministrazioni non possono fruire appieno degli strumenti digitali. L'obiettivo del mercato unico digitale mira ad abbattere le barriere regolamentari fino a instaurare un unico mercato al posto dei 28 nazionali ora esistenti.

Un mercato unico digitale pienamente funzionante potrebbe apportare all'economia europea – secondo le stime della Commissione – 415 miliardi di euro l'anno e creare centinaia di migliaia di nuovi posti di lavoro. La strategia per il mercato unico digitale comprende una serie di azioni mirate che dovranno essere attuate (forse ottimisticamente) entro la fine dell'anno prossimo.
La strategia poggerà su 3 pilastri:

  • migliorare l'accesso ai beni e servizi digitali in tutta Europa per i consumatori e le imprese;
  • creare un contesto favorevole e paritaà di condizioni affinché le reti digitali e i servizi innovativi possano svilupparsi;
  • massimizzare il potenziale di crescita dell'economia digitale.

16 le sotto-azioni chiave che la Commissione intende attuare entro la fine del 2016.

Con riferimento al primo pilastro, la Commissione proporrà di:

  • introdurre norme intese ad agevolare il commercio elettronico transfrontaliero. Ciò include norme dell'UE armonizzate in materia di contratti e di tutela dei consumatori per gli acquisti online, che si tratti di beni materiali, come calzature o mobili, o di contenuti digitali, come le applicazioni o i libri elettronici. I consumatori beneficerebbero di una più vasta gamma di diritti e di offerte, mentre le imprese venderebbero più facilmente in altri Paesi dell'UE. Ne risulterebbe una maggiore fiducia nell'acquistare e vendere oltre frontiera;
  • garantire un'attuazione più rapida e omogenea delle norme di protezione dei consumatori, mediante la revisione del regolamento sulla cooperazione per la tutela dei consumatori;
  • assicurare servizi di consegna dei pacchi più efficienti e a prezzi accessibili. Attualmente, il 62% delle imprese che cercano di vendere online sostiene che il costo eccessivo della consegna dei pacchi costituisce un ostacolo;
  • eliminare il blocco geografico ingiustificato – una pratica discriminatoria utilizzata per motivi commerciali, secondo la quale i venditori online impediscono ai consumatori di accedere a un sito Internet sulla base della loro ubicazione, o li reindirizzano verso un sito locale di vendite che pratica prezzi diversi. Siffatto blocco può significare, ad esempio, che il noleggio di automobili sarà più costoso se effettuato a partire da un determinato Stato membro rispetto all'identica operazione nello stesso Paese di destinazione;
  • individuare potenziali problemi relativi alla concorrenza che possano incidere sui mercati europei del commercio elettronico. Pertanto, la Commissione europea ha avviato un'inchiesta in materia di antitrust nel settore del commercio elettronico nell'Unione europea;
  • aggiornare la legislazione sul diritto d'autore, rendendola più moderna ed europea: entro fine 2015 saranno presentate proposte legislative volte a ridurre le disparità tra i regimi di diritto d'autore nazionali e a permettere un accesso online più ampio alle opere in tutta l'UE, anche mediante ulteriori misure di armonizzazione. L'obiettivo è migliorare l'accesso dei cittadini ai contenuti culturali online, sostenendo così la diversità culturale, e allo stesso tempo sbloccando nuove opportunità per i creatori e per l'industria di contenuti. In particolare, la Commissione intende garantire che gli acquirenti di film, musica o articoli possano fruirne anche quando viaggiano sul territorio europeo. Essa esaminerà inoltre il ruolo degli intermediari online per quanto riguarda le opere protette dal diritto d'autore e migliorerà l'applicazione della legge nei confronti delle violazioni su scala commerciale dei diritti di proprietà intellettuale;
  • rivedere la Direttiva sulla trasmissione via satellite e via cavo per verificare se il suo ambito di applicazione debba essere esteso alle trasmissioni radiotelevisive online e per esaminare come aumentare l'accesso transfrontaliero ai servizi radiotelevisivi in Europa;
  • ridurre gli oneri amministrativi che derivano alle imprese dai diversi regimi IVA: affinché anche i venditori di beni materiali verso altri Paesi possano trarre vantaggio dal meccanismo elettronico di registrazione e pagamento unici; con una soglia di IVA comune per sostenere le startup più piccole che vendono online.

Riguardo al secondo pilastro la Commissione intende:

  • presentare un'ambiziosa revisione della regolamentazione europea in materia di telecomunicazioni. Ciò comporta, tra l'altro, assicurare un coordinamento più efficace dello spettro radio e definire criteri comuni a livello dell'UE per l'assegnazione dello spettro a livello nazionale; creare incentivi agli investimenti nella banda larga ad alta velocità; garantire condizioni di concorrenza eque per tutti gli operatori del mercato, vecchi e nuovi; infine instaurare un quadro istituzionale efficace;
  • riesaminare il quadro dei media audiovisivi per adeguarlo al XXI secolo, mettendo in rilievo il ruolo dei diversi operatori del mercato nella promozione delle opere europee (emittenti televisive, fornitori di servizi audiovisivi a richiesta, ecc.). La Commissione esaminerà anche le modalità per adattare la normativa esistente (la Direttiva sui "Servizi Media Audiovisivi") ai nuovi modelli commerciali per la distribuzione di contenuti;
  • effettuare un'analisi dettagliata del ruolo delle piattaforme online (motori di ricerca, social media, app store, ecc.) nel mercato. Tale esame verterà su aspetti quali la mancanza di trasparenza dei risultati di ricerca e delle politiche in materia di prezzi, le modalità di utilizzo delle informazioni ottenute, le relazioni tra piattaforme e fornitori e la promozione dei propri servizi a scapito dei concorrenti, nella misura in cui tali aspetti non siano già trattati nell'ambito del diritto della concorrenza. Esaminerà inoltre i modi migliori per contrastare i contenuti illeciti su Internet;
  • rafforzare la fiducia nei servizi digitali e la sicurezza degli stessi, in particolare per quanto riguarda il trattamento dei dati personali. Sulla base delle nuove norme dell'UE in materia di protezione dei dati, che dovrebbero essere adottate entro fine 2015, la Commissione procederà alla revisione della Direttiva e-Privacy;
  • proporre un partenariato con l'industria sulla sicurezza informatica nell'ambito delle tecnologie e delle soluzioni per la sicurezza delle reti.

Con riferimento al terzo pilastro la Commissione intende:

  • proporre un'iniziativa europea per il libero flusso dei dati, per promuoverne la libera circolazione nell'Unione europea. Talvolta i nuovi servizi sono ostacolati da restrizioni relative al luogo in cui si trovano i dati o all'accesso agli stessi – restrizioni che spesso non hanno alcun rapporto con la protezione dei dati personali. Questa nuova iniziativa affronterà il problema di tali restrizioni, favorendo in tal modo l'innovazione. La Commissione avvierà anche un'iniziativa europea a favore del cloud computing relativa alla certificazione di questi servizi, al cambiamento del loro fornitore e a un "cloud per la ricerca";
  • individuare le priorità per l'elaborazione di norme e l'interoperabilità in settori fondamentali per il mercato unico digitale, quali la sanità elettronica, la pianificazione dei trasporti o l'energia (contatori intelligenti);
  • promuovere una società digitale inclusiva in cui i cittadini dispongano delle competenze necessarie per sfruttare le opportunità offerte da Internet e aumentare le possibilità di trovare un lavoro. Anche grazie a un nuovo piano di azione per l'eGovernment, in tutta Europa i registri delle imprese saranno collegati, i diversi sistemi nazionali potranno lavorare in modo compatibile e le imprese e i cittadini avranno la possibilità di comunicare i dati una sola volta alle amministrazioni pubbliche, che non dovranno più richiedere ripetutamente all'utente la medesima informazione ogniqualvolta possano riutilizzare le informazioni già in loro possesso. Tale iniziativa, cosiddetta "una tantum", consentirà di ridurre le formalità burocratiche e potrebbe portare a un risparmio di circa 5 miliardi di euro all'anno entro il 2017. Sarà accelerata anche l'introduzione degli appalti elettronici e delle firme elettroniche interoperabili.

Due strumenti, particolarmente "datati", andranno, in particolar modo, rivisti e aggiornati: la più volte richiamata Direttiva sui "Servizi Media Audiovisivi (AVSM) e quella sul diritto d'autore.
Nel dibattito, diversi Ministri sono intervenuti sia per manifestare sostanziale convergenza sulla necessità di rivedere i suddetti strumenti legislativi, sia per rimarcare, per quanto con differenti sfumature, l'esigenza che tale importante e profonda azione di revisione si mantenga funzionale anche ad un'alta e diversificata "offerta culturale" europea, nonché orientata al rispetto di principi di libertà di espressione e di libera circolazione che devono continuare a contraddistinguere l'approccio europeo. Per quanto riguarda la libertà di espressione, non pochi Ministri si sono soffermati sui rischi derivanti da "servizi" di origine extraeuropea con trasmissione di contenuti "pericolosi" sia per la tutela dei minori, sia per il forte potenziale di possibile "disinformazione mirata". Nell'ultimo caso il riferimento, nemmeno troppo velato, è stato a iniziative riconducibili a pressioni russe verso Stati membri più esposti sul versante della crisi ucraina. Va notato, tuttavia, che l'accento operativo dei vari interventi è parso soprattutto rivolto a propiziare l'esigenza (in chiave preventiva) di un più efficace coordinamento fra autorità nazionali di controllo (in chiave di sicurezza nazionale).
Per parte nostra, la Sottosegretario Barracciu ha valorizzato la linea di continuità e coerenza dell'azione della Presidenza Lettone in ambito digitale con quella svolta dalla Presidenza Italiana in tema di audiovisivo. «Alla convergenza dei Media deve accompagnarsi, ha sottolineato la Sottosegretario, una convergenza delle regole». In quest'ottica dovranno essere superate, in particolare, le distinzioni fra servizi lineari e non e affrontate le questioni connesse al principio del Paese di origine. La Presidenza Lettone ha chiuso il punto convenendo sull'opportunità che una volta chiariti i principi cardine e gli aspetti più strategici nella prospettiva del mercato unico digitale, il lavoro di revisione normativa possa procedere quanto più speditamente possibile, come peraltro sollecitato dallo stesso Commissario Oettinger. I Ministri della Cultura hanno poi adottato il progetto di conclusioni sulla dimensione trasversale di cultura e creatività per stimolare l'innovazione, la sostenibilità economica e l'inclusione sociale.

CENNI SUL PROGRAMMA DI LAVORO DELLA PRESIDENZA LUSSEMBURGHESE

A chiusura del citato Consiglio informale dei Ministri del 19 maggio, la Ministro Lussemburghese Nagel è intervenuta per fornire brevi cenni sul programma di lavoro del prossimo semestre (luglio-dicembre 2015). Il Lussemburgo intende favorire l'adozione di un approccio integrato e intersettoriale alla politica culturale, in linea di coerenza con il programma del trio, sulle tematiche di cui sopra (a cominciare dall'azione a tutela del patrimonio all'audiovisivo, per le quali ha ripreso il riferimento alle conclusioni adottate sotto la Presidenza Italiana).
Priorità sarà riservata anche al rafforzamento del ruolo della cultura nell'azione esterna della UE. Attenzione sarà infine rivolta al processo di definizione dell'Agenda globale di sviluppo sostenibile nel post-2015 in ambito Nazioni Unite. La Ministro ha concluso menzionando il tema della difesa del patrimonio culturale intangibile.

2Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni, Cinema europeo nell'era digitale. Creare un ponte tra diversità culturale e competitività, Bruxelles, 15 maggio 2014.
3I "diritti connessi" non riguardano l'autore dell'opera ma soggetti ad esso affini o collegati. I più importanti sono riconosciuti agli artisti interpreti ed esecutori, ai produttori di dischi fonografici o supporti analoghi, ai produttori di opere cinematografiche o audiovisive e alle emittenti radiofoniche e televisive. Altri diritti connessi, con forme di tutela più debole rispetto al diritto d'autore, sono poi riconosciuti agli autori (o agli editori) in relazione a creazioni che non costituiscono vere e proprie opere dell'ingegno: per esempio, i diritti sulle fotografie, sui bozzetti di scene teatrali, sulle edizioni critiche di opere di dominio pubblico, sugli inediti pubblicati dopo la scadenza del termine di tutela del diritto d'autore, ecc.
4Si deve ricordare che la tutela del diritto d'autore consiste in una serie di diritti esclusivi di utilizzazione economica dell'opera (diritti patrimoniali) e di diritti morali a tutela della personalità dell'autore (diritto alla paternità, all'integrità dell'opera, alla pubblicazione).
5Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni, Cinema europeo nell'era digitale. Creare un ponte tra diversità culturale e competitività, cit., p. 13.
6Cfr. B. Zambardino, Il semestre "audiovisivo" italiano: un patto tra tutti i player per rafforzare l'industria europea dei contenuti, in «Box Office», dicembre 2014.
7Doc. 10024/14.
8 GU C 332 del 15 novembre 2013, p. 1.
9 Doc. 8934/13.
10La valutazione REFIT.
11 Direttiva 2010/13/UE, GUL 95 del 15 aprile 2010, p.1.
12Varato dalla comunicazione della Commissione sul cinema europeo nell'era digitale.
13Regolamento (UE) n.1295/2013, GUL347 del 20 dicembre 2013, p.221.
14La valutazione REFIT della Direttiva sui "Servizi Media Audiovisivi" è prevista per il 2015 (doc. 10648/14). Commission's communication on Regulatory Fitness and Performance Programme (REFIT), doc. 10648/14.
15Commission's communication on Regulatory Fitness and Performance Programme (REFIT), doc. 10648/14.
16 Cfr.«completare con urgenza l'esercizio di revisione della direttiva sui servizi di media audiovisivi alla luce delle rapide evoluzioni tecnologiche e di mercato dovute al passaggio al digitale», in Council conclusions on European Audiovisual Policy in the Digital Era (OJ C 433, 3 dicembre 2014, p. 2, cit. in Gazzetta ufficiale dell'Unione europea). Cfr. box infra.
17Doc CCAVMSD (2014) 4rev. Discussion Paper on the Application of Articles 3 and 4 AVMSD. Casestudy: Suspension of some Russian-language channels in Latvia and Lithuania.
18Cfr.Conclusions of the Council and of the Representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council, on media freedom and pluralism in the digital environment, in particolare il punto 24 (OJ C 32, 4 febbraio 2014, p. 6).
19Comunicazione sulla Strategia in materia di mercato unico digitale in Europa, COM (2015) 192 adottata il 6 maggio u.s. dalla Commissione.
20Günther H. Oettinger, Commissario per l'economia e la società digitali, ha dichiarato: «Stiamo andando verso economie e società digitali. La prosperità futura dipenderà in larga misura da come avremo affrontato questa transizione. L'Europa dispone di punti di forza su cui far leva, ma deve ancora lavorare molto, in particolare per assicurarsi che le industrie si adeguino e i cittadini sfruttino appieno il potenziale dei nuovi servizi e beni digitali. Dobbiamo prepararci per una società moderna e presenteremo proposte che sapranno trovare un equilibrio tra gli interessi dei consumatori e quelli dell'industria».

 

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